Основные проблемы совершенствования государственного аппарата РФ по оценкам российских и зарубежных аналитиков

Министерство Образования и Науки РФ

Тульский государственный педагогический университет им. Л. Н. Толстого

Реферат

по дисциплине

Современная организация государственных учреждений России

на тему

Основные проблемы совершенствования государственного аппарата РФ по оценкам российских и зарубежных аналитиков

Выполнила: студентка гр. 1Д ФРФ Гапоненко Е. В.

Преподаватель:

Краюшкина С. В.

г. Тула, 2005 г.

Содержание

Введение

Анализ современного Российского государства со всем многообразии сложных, противоречивых и динамичных его характеристик представляет собой одну из важнейших задач отечественной науки. Это необходимо не столько для развития теории (хотя понимание сущности государственности современной России, несомненно, способно обогатить теорию права и государства), сколько для самоидентификации Российского государства и общества, поиска и выявления оптимальных алгоритмов разрешения существующих и возможных проблем, определения перспектив и векторов дальнейшего развития.

В связи с этим представляется возможным утверждение, что существующий категориальный аппарат науки не вполне позволяет раскрыть ряд сущностных характеристик современного Российского государства. Для более глубокого понимания государственности вообще, ее современных моделей, в т. ч. и Российскую Федерации, можно использовать категорию политическая субъектность" как одну из важных характеристик государства, определяющих его качественные свойства и характер происходящих в нем процессов. Данная категория позволяет выявить реальную роль государства и его институтов в политической системе общества, его возможность и способность оказывать действенное и достаточно эффективное воздействие на всю совокупность общественных процессов.

Государство, как известно, занимает центральное место в политической системе общества. Отсюда ведущая роль государства в любых политических системах, как прошлого, так и современности. Всякое, даже самое незначительное легитимное изменение в политической системе должно либо исходить от государства, либо быть им утверждено. М.И. Байтин отучает, что политическая власть в тесном, собственном смысле слова и есть власть государственная, поскольку исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии.

М. Роджерс понимает под ресурсами власти атрибуты, обстоятельства или блага, владение которыми увеличивает возможность влияния его обладателя на других субъектов, и подразделяет их на инфраресурсы и инструментальные ресурсы. Под последними он имеет в виду непосредственные средства осуществления влияния, а под первыми - как бы предварительные условия, без которых инструментальные ресурсы остаются незадействованными, т.е. атрибуты, обстоятельства или блага, которые должны быть в наличии до того и для того, чтобы инструментальные ресурсы были приведены в действие. Понятие инфраструктура, по мнению М. Роджерса, позволяет понять, почему в различных обстоятельствах осуществляющие власть субъекты мобилизуют или не мобилизуют свои инструментальные ресурсы. Субъектность, используя терминологию М. Роджерса, следует отнести к инфраструктуре, поскольку она определяет именно способность применять имеющиеся ресурсы для реализации.

Однако наличие всех необходимых ресурсов не означает, что данное государство автоматически наделяется способностью оказывать регулятивное воздействие на общественные процессы. Для этого требуется наличие и субъективного фактора - стремления государства в лице его политических элит или лидеров реализовать свои властные потенции и действительно оказывать активное регулирующее воздействие на все, происходящее в обществе. Несмотря на кажущуюся очевидность благ от этого, далеко не всегда государство использует данное право. Нередки ситуации, когда государство просто прекращает или резко ослабляет свою управленческую деятельность, хотя нужные для этого ресурсы имеются. В результате, как правило, не просто снижается роль государства в политической системе данного общества, но и обвально нарастают негативные последствия. Всякое государство жизнеспособно лишь тогда, когда эффективно выполняет все наиболее значимые функции. Не ставя задачу специального рассмотрения категории "функция", отметим, что введенная в научный оборот Лейбницем данная категория означает "отношение двух объектов, в котором изменению одного соответствует изменение другого"¹. В отечественной теории государства эта категория рассматривается достаточно подробно, поскольку именно она позволяет раскрыть воздействие государства на социальную реальность, способность оказывать регулятивное воздействие на все сферы его жизнедеятельности. Но именно политическая субъектность является одним из тех критериев, которые позволяют оценить, насколько активно, полно и эффективно реализует государство свои функции. Потенциальная возможность и право государства оказывать регулятивное воздействие на социум, заложенная в его легитимизированных функциях, должна быть объективирована его должной политической субъектностью. В противном случае государство утрачивает свою политическую роль.

Так, существенная актуализация множества экономических, политических, социальных и иных проблем современной, России обусловлена не только объективными процессами, происходящими в настоящее время в обществе и вызванными переходным характером государственности, но и в значительной степени резким понижением политической субъектности государства. Как отмечалось выше, субъектность государства в политике определяется и его реальными регулятивными потенциями, и готовностью использовать этот потенциал в социально значимых целях, обеспечить сущностные права и свободы своих граждан. А это во многом определяется тем, насколько успешно государство способно аккумулировать общенациональные интересы и реализовывать их в своей политике. Многие кризисные явления, переживаемые современной Россией, предопределены именно этим, поскольку уменьшение роли государства в обществе, объема и характера, выполняемых им функций ведет к тому, что автоматически возрастают роль и возможности иных субъектов - политических и финансовых элит, партий, групп давления, промышленных и финансовых компаний и т.д. Образовавшийся после ухода государства вакуум немедленно занимает узкокорпоративная субъектность со свойственными ей групповыми интересами и целями. Для государства необходимым условием его самосохранения и реализации функций является осознание общезначимых интересов населения и соответствующая этому практическая деятельность. Занявшие же его место "у руля" иные субъекты руководствуются сугубо собственными интересами и задачами. Здесь не принимаются во внимание реальные интересы общества в целом и основной массы населения, они учитываются лишь в той степени, насколько осознается опасность пренебрежения ими для осуществляющей в данное, время государственное управление группы элиты. Возникает иная иерархия целей, где на первый план выходят частные, узкогрупповые интересы, связанные с выгодами от бесконтрольного распоряжения природными ресурсами и государственной собственностью. Практическое отсутствие гражданского общества, становление которого в современной России лишь начинается, позволяет в значительной степени игнорировать общезначимые интересы и потребности. Такие сущностное важные задачи, как обеспечение безопасности государства, регулирование социальных отношений и т.д., отходят на второй план, их осуществление не представляется значимым тем политическим деятелям, у которых реальная власть. Вместо выявления, аккумуляции и артикулирования общественных интересов происходит подмена их интересами узкогрупповыми, сугубо элитарными.

Государственный аппарат России в настоящее время служит инструментом реализации сугубо партикулярных и групповых целей. Сейчас стало очевидным, что в России демократическое государство и рыночная экономика на протяжении ряда последних лет создавались в условиях форсированного самой же властью развала прежней государственности. У российских реформаторов первоначально, в качестве идеологии осуществляемых реформ, выступала посылка о спонтанном рождении рынка, выстраивающего в процессе последующей самоорганизации адекватную ему правовую и нравственную надстройку. Известно, что эта классическая мифологема либерализма обрела популярность на Западе лишь в XIX в., когда в большей части стран завершилось становление рынка и демократической государственности. Причем государство там на деле никогда не пускало процессы их развития и институционализации на самотек, достаточно жестко регулируя происходящее.

Отмечая нарастающую тревогу стран Запада относительно негативных последствий, вызванных ослаблением Российского государства, американский аналитик С. Холмс называет следующие основные блоки проблем: "Опасность кроется в возможности катастроф наподобие Чернобыля, в контрабанде ядерной технологии, в признанной технической и финансовой неспособности ликвидировать существующие запасы биологического и химического оружия, кое-как поддерживаемом техническом состоянии нефтетанкеров, в сложной эпидемиологической ситуации, грозящей перекинуться в Европу, в организованной преступности, распространяющейся за границу, в неспособности центрального правительства выполнять взятые на себя обязательства (как в случае с НАСА), в распаде административно-управленческих структур, в отсутствии координации в действиях Министерства обороны и Министерства иностранных дел по вопросам, непосредственно затрагивающим соседние государства".

Несомненной тенденцией цивилизационного развития последних десятилетий стал постепенный переход к центру от обеих полюсов данной шкалы, т.е. постепенное уменьшение числа государств, как с гипертрофированной, так и номинальной политической субъектностью. В ходе исторического развития регулятивная роль государства не только не понижается, но, напротив, возрастает. Это обусловлено усложнением общественных процессов, происходящим на всех уровнях - от социетального до группового, что требует должного управленческого воздействия. Разумеется, речь не идет о реанимировании в новой редакции известного тезиса о возрастании роли Советского государства. Это не означает, что государство стремится к концентрации в своих руках все большего объема властных полномочий. Напротив, современное демократическое государство добровольно передает часть своих полномочий негосударственным образованиям и органам местного самоуправления, сосредоточивая в своих руках управление лишь наиболее значимыми сферами общественной жизни. Государство не вмешивается в деятельность самостоятельных институтов гражданского общества, но свои регулятивные функции оно выполняет достаточно эффективно и даже жестко.

Именно поэтому решение множества проблем современной России возможно только вследствие возрастания субъектности государства, значительного повышения эффективности его регулятивного воздействия на общественные процессы и совершенствования правовой базы для этой деятельности. Опыт последних лет свидетельствует о том, что альтернатив этому в настоящее время просто не существует.

Конституционное регулирование федеративных отношений. Государственное единство

Государственное единство формируется вместе с изменяющимся обществом. Переходное государство отражает неустойчивость политической, правовой систем общества, гражданских институтов. Выделенные феномены, как наиболее существенные для государствоведения и правоведения, традиционно находятся в сфере изучения юридической науки.

Проблема становления и развития гражданского общества имеет для нашей страны особое значение. В силу ряда объективных причин (революции, войны, военные конфликты и др.), а также субъективных причин (культ личности, авторитаризм) на протяжении всего XX в. так и не были сформированы важные институты гражданского общества, вследствие чего в стране до сих пор наблюдается неурегулированность некоторых общественных отношений. Не сложилась устойчивая и динамичная партийная система, наблюдаются серьезные сбои в электроральном процессе, слабо развиты элементы самоуправления на низовом уровне, нередко нарушена иерархия отношений между различными стратами и слоями общества. Многие связи внутри общества остаются незадействованными или невостребованными в результате неразвитости гражданского общества. Слабая насыщенность общественных связей, в свою очередь, не может уберечь государство от негативных дезинтеграционных процессов.

В настоящее время с неослабевающей силой продолжаются дискуссии и споры вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации. Наметились принципиальные расхождения по вопросам о типах федерации; о национальной и территориальной моделях государственного устройства: об особенностях статуса отдельных субъектов Федерации; о так называемой "асимметричной" федерации и др. В поисках ответа на эти вопросы широко используется опыт развития зарубежных федеративных государств. Делается вывод о том, что в современный период происходит расширение их разновидностей, появляются разного рода "дуалистические", "авторитарные", "этнические" и другие федерации.

Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие "государство". Именно с ним связаны такие категории- как "суверенитет" (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федеративного государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений власти - подчинения; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.

Все эти признаки государства, как уже было отмечено, составляют предмет конституционного регулирования. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта Федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов Федерации. При этом не исключаются использование конкретных правовых механизмов функционирования федерирующихся частей, широкая самостоятельность составных частей федеративного государства. В то же время Федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.

Из этих рассуждений можно сделать важный вывод о том. что федеративное государство, как и унитарное государство, - это единые государства. Поэтому распределение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты Федерации остаются составными частями целого – федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации не противостоят друг другу. Они объединяются федеральной Конституцией в единую систему государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты Федерации образуют единое государство.

Согласно Конституции 1993 г. суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Вертикальные связи между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации реализуются через законы. Нет деления этих органов на "вышестоящие" и "нижестоящие", не говоря уже о подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.

Вместе с тем в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию постоянно подчеркивается необходимость повышения эффективности государственного аппарата, укрепления исполнительской дисциплины по вертикали. В президентском послании 1998 г. говорится, в частности, о выработке рычагов, которые позволят более эффективно упорядочить федеративные отношения; предлагается создать "на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части"².

Такая система призвана обеспечить полное и безусловное осуществление функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, федеральными органами государственной власти: в сфере совместных предметов ведения акцент переносится на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра, а также законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Однако суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительного ведения федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие функции в соответствии со ст. 71 Конституции, принимают правовые акты, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федерализм - это не только кооперация и интеграция соответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра.

Субъекты Федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с органами государственной власти Российской Федерации, а также заключения с Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами отдельных, противоречащих Конституции Российской Федерации соглашений по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.

Однако проблема федеративных отношений оставалась за рамками исследования. Между тем этот аспект конфликта закона и общества весьма значим. Он охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации; низкое качество, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов; малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти; недостаточное внимание к этим проблемам и излишняя "гибкость" науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране и многое другое.

Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права и, конечно, конституционного права.

Представляется, что обсуждения заслуживают следующие аспекты рассматриваемой проблемы:

1. Российская Федерация: эволюция конституционных моделей (история и современность).

2. Правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

3. Роль многопартийности в реализации конституционного принципа идеологического многообразия и ее отражение в федеральном и региональном избирательном законодательстве.

4. Упорядочение федеративной структуры законодательства.

5. Участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.

6. Развитие института конституционной ответственности.

7. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации как инструменты обеспечения конституционной законности.

8. Информатизация государственно-правовой и политико-правовой сферы субъектов Российской Федерации.

Несомненный интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Как известно, в науке различают договорные, конституционно-договорные и конституционные федерации. При этом необходимо помнить, что любая федерация претерпевает в процессе своего функционирования определенные изменения. Поэтому важно не только констатировать, к какой модели относится в данный конкретный момент та или иная федерация, но и выявить тенденцию ее развития.

Так, СССР в 1922 г. возник как договорная федерация, а в дальнейшем трансформировался в федерацию конституционную. В том же направлении идет развитие Европы. Европейское сообщество, основанное на договоре, превратилось по прошествии ряда лет в Европейский Союз, развивающийся ныне под влиянием все более усиливающихся интегративных процессов. В то же время возможно и обратное развитие федеративных моделей. Договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация - в договорную. Примером последнего типа развития конституционной модели могут служить события середины 90-х годов XX в., когда субъекты Российской Федерации добились заключения федеративных договоров (одного - для республик в составе Федерации, другого - для краев, областей и городов федерального значения, третьего - для автономных образований), имевших явную направленность на создание в перспективе конфедеративного государства. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. позволило маятнику качнуться в другую сторону: по пути формирования наиболее стабильной модели федерации - конституционной.

Проблемы укрепления российской государственности во многом связаны со становлением и развитием многопартийности. Вот почему столь пристальное внимание вызывает проводимая в настоящее время реформа избирательного законодательства. При оценке намечаемых новаций следует учитывать, что многопартийность может быть реализована прежде всего через выборы по партийным спискам. Поэтому следует поддержать предложение Центризбиркома о сохранении на ближайшую перспективу существующей ныне смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы и внедрении ее не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На федеральном уровне весьма актуален возврат к законам типа основ законодательства взамен господствующих ныне кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До настоящего времени многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.

Проблема взаимной конституционной ответственности Федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества - одна из болевых точек функционирования России как федеративного государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" создал серьезную законодательную базу для оперативного решения многих связанных с этим вопросов. Однако этот Закон требует еще проверки практикой для окончательной оценки эффективности предусмотренных в нем мер. Кроме того, и это очень важно, многие вопросы взаимной конституционной ответственности центра и регионов должны получить соответствующее разрешение в Конституции РФ.

Способствовать укреплению российской государственности призвана и активно проводимая в настоящее время информатизация государственно-правовой сферы субъектов Федерации.

Л. М. Карапетян, советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических и философских наук, профессор:

Практическое решение некоторых проблем Российской Федерации усматривается в инициативах Президента Российской Федерации В.В. Путина. Речь идет об образовании федеральных округов, изменении порядка формирования Совета Федерации, создании Госсовета, обеспечении соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации федеральной Конституции и законам. Указы Президента и законы, принятые по этим вопросам, воспринимаются неоднозначно. Бесспорно, что иногда они предлагают половинчатые решения. Например, половина членов Совета Федерации теперь фактически будет делегироваться самими губернаторами. Но по существу новый порядок формирования Совета Федерации призван обеспечить реализацию принципа разделения властей. Что касается проблемы создания федеральных округов, то Указ Президента не вносит каких-либо изменений в конституционно-правовой статус субъектов Федерации, не меняются и их территориальные границы.

М. С. Студеникина, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук:

Представляется целесообразным упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об основах и кодексах. Для выполнения федеральным законодательством интегративной функции более других подходят Основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий принципы правового регулирования. Поэтому, исходя из необходимости поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и регионов, разработка Основ законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должна получить дальнейшее развитие. Основы законодательства могли бы помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные нечеткими формулировками положений Конституции Российской Федерации о предметах ведения Федерации и о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

В.И. Чехарина, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юридических наук:

Права субъекта Федерации в федеральном законодательном процессе:

• право законодательной инициативы в Государственной Думе;

• право вносить в парламент предложения о пересмотре, внесении поправок и изменении Конституции Российской Федерации;

• право органа законодательной власти участвовать в процедуре принятия поправок к гл. 3-8 Конституции после рассмотрения их палатами Федерального Собрания;

• право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с установленной в Конституции процедурой.

Баланс полномочий полупрезидентской республики

По классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской, или смешанной формы правления, т.е. сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентарной республик. Данную модель у нас иногда называют французской, поскольку именно такая форма правления была инициирована в 1958 г. генералом де Голлем. В то же время подобная форма существовала и до проведения реформы французской Конституции.

Если проанализировать драматичную историю появления нынешней Конституции РФ, то нужно вспомнить, что с 1990 г. разрабатывались разные проекты, которые предусматривали как парламентарную, так и президентскую республику. Но, в конце концов, выбор пал на смешанную форму.

Но не полностью можно согласиться с мнением ряда ученых, которые довольно однозначно трактуют смешанную модель. Так, Н.А. Сахаров пишет, что "в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство". В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли "генерала без армии"³. О той же опоре правительства на парламентское большинство в полупрезидентских республиках говорит и Б.А. Страшун. Правда, далее он пишет, что в этих странах "глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли "мальчика для битья": если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством"⁴. Но если правительство опирается на парламентское большинство, оппозиционное президентской партии, кабинет трудно превратить в "мальчика для битья". На самом деле такое противоречие во многом объясняется противоречивостью самой полупрезидентской конструкции. К тому же в разных странах с полупрезидентской формой различны конфигурации отношений в треугольнике: президент - правительство — парламент. Такие конфигурации и предопределяют возможности для стимуляции или, наоборот, торможения развития политической конкуренции.

Один из распространенных тезисов противников конституционной реформы в России звучит: "Конституция не исчерпала свой потенциал". Но в чем состоит этот самый потенциал Конституции РФ? В силу нынешней расколотости нашего общества (а с ним и политического класса) одни ответят; потенциал Конституции - в ее способности стимулировать построение правового государства. Другие же скажут - в ее способности обеспечить сильное государство. Разумеется, правовое государство не только не имеет знака тождества со слабым государством, но, наоборот, презюмирует действенность и автоматизм правовой государственной силы, в том числе и силы принуждения. Однако понятия "правовое" и "сильное" в сегодняшнем общественном сознании разошлись. Сконструированная на основе российской Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима. До него, надеемся, еще далеко. Но речь идет именно о тенденции. Так исчерпанности какого потенциала Конституции мы ждем?

Разумеется, не одна лишь Конституция "виновата" в складывающейся ситуации, угрожающей перспективам построения в России правового государства. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую "кашу"; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Все это необходимо учитывать. Но роль Конституции в таких условиях как раз и должна состоять в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего, она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.

Не стоит долго останавливаться на тривиальных вещах, вроде того, что без такой конкуренции неизбежно рождается конкуренция "клановая", а так называемая партийная жизнь протекает под контролем внепартийного центра власти; что только политическая конкуренция рождает реальную ответственность власти и потому делает понятными для людей и эффективными демократические институты (в частности, выборы); что именно она способна подрубить корни коррупции, заставляя правящую партию реально бороться с этим явлением, а не имитировать борьбу...

М. А. Краснов, ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук:

Конкурентную политическую среду способен если не создать, то хотя бы инициировать такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских) с формированием Кабинета. Распространено мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому. На самом деле это не совсем так. В ней есть положения, которые препятствуют созданию системы "качающегося маятника" (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам главы государства; осуществление Президентом прямого руководства внешней политикой; обязанность Председателя Правительства формировать основные направления Кабинета в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента; обязанность Президента распустить Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра и т.д.

Даже если представить, что после выборов в Государственную Думу (либо после президентских выборов, когда Правительство обязано будет сложить с себя полномочия) Президент РФ решит вручить мандат на формирование Кабинета лидеру парламентского большинства, Правительство не превратится в самостоятельный институт. Во-первых, при отсутствии реальной многопартийной системы (а ее существование определяется далеко не тем, что просто имеется несколько партий) вполне возможен вариант, при котором будет создана коалиция, вбирающая в себя едва ли не все парламентские фракции, а это, естественно, вновь превратит Кабинет в "команду профессионалов", а не в политический институт с внятным курсом, который позволяет избирателям оценить его. А, во-вторых, на ближайших парламентских выборах можно прогнозировать успех "странных" партий, т.е. тех, которые обязаны своим появлением на свет действующему Президенту РФ, а не наоборот, обусловили его победу на выборах. Это законсервирует положение Правительства как структуры, являющейся продолжением администрации Президента РФ. Формированию самостоятельного правительственного курса и превращению Правительства в политически ответственный институт помешают не только названные политические условия, но и, повторим, сама конституционная конструкция. Она попросту предопределяет, что политически ответственным является один лишь Президент, ибо Кабинет не в состоянии обрести самостоятельность. Тем самым в глазах обычного гражданина сохранится общий образ власти: есть "хозяин страны", который убирает "нерадивых управленцев".

Само по себе наличие такого института "хозяина", или если угодно, "гаранта", вполне обоснованно. Но, как минимум, при одном условии: зона его политической ответственности - только сохранение и укрепление основ государственности в рамках конституционного строя, ответственное лидерство в чрезвычайных ситуациях, разрешение конституционных тупиков, политический арбитраж. Для этой роли не стоит "скупиться" на предоставление полномочий Президенту и только в этой роли может быть оправдана беспартийность главы государства. Другими словами, если сохранять полупрезидентскую модель, придется более сбалансирование определить функции и полномочия институтов власти. Однако даже такого рода конституционная реформа вряд ли произведет большой эффект, поскольку сама модель смешанной формы правления довольно сложна и предполагает наличие развитого гражданского общества. Поэтому, на наш взгляд, более предпочтительной для России в нынешних условиях является модель президентской республики.

Особенности государственной службы

В. А. Козбаненко, доцент Государственного университета управления:

Государственная служба (далее - ГС) имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер и ее цель - обеспечение исполнения всего объема полномочий структур государственного аппарата (госорганов)- Выполнение ГС многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность направлена на реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам государственной власти, которые по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления ГС. Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий по отраслям и сферам государственной деятельности, создает основу для разделения ГС на виды. Вопрос о видах ГС приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности. Практическое разрешение этого вопроса на теоретическом уровне необходимо, прежде всего, для уточнения как сложившейся структуры ГС Российской Федерации (ГС РФ), так и в целях ее оптимизации, приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, правовой типичности. Все это должно отвечать задачам модернизации и повышения эффективности ГС в процессе ее совершенствования.

В результате демократических выборов происходит обновление политического руководства России. Перед страной в очередной раз встал вопрос об эффективности государственной власти, ее способности проводить необходимые обществу реформы. Поскольку реализация политики государства осуществляется аппаратом управления, ядро которого составляет корпус государственных служащих, вновь актуализировалась проблема совершенствования института государственной службы. Следует отметить, что государственная служба в России реформируется уже не первый год. Работа в этом направлении ведется на протяжении последнего Десятилетия. Определенные результаты уже достигнуты. Однако до ее завершения еще очень далеко. Приходится признать, что одной из причин незавершенности реформы государственной службы является отсутствие ее полноценной концепции, которая соответствовала бы современному этапу государственного строительства в России. В ее тезисах были намечены четыре этапа реформирования государственной службы в РФ:

• конструирование института государственной службы;

• установление статуса государственного служащего;

• систематизация и унификация прохождения государственной службы;

• формирование единой системы государственной службы.

Тезисы концепции не были утверждены нормативно, отсутствовал план мероприятий по их реализации, и вследствие этого какие-либо реальные шаги в направлении реализации положений тезисов предприняты не были. Во второй половине 90-х годов реформа государственной службы стала рассматриваться как составная часть полномасштабной административной реформы. При этом наиболее значимые идеи реформы государственной службы были официально обнародованы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. "Общими силами - к подъему России", и, таким образом, они приобрели официальный статус.

Шаги, направленные на реализацию концепции административной реформы, в очередной раз сделаны не были. Идеи, изложенные в концепции административной реформы образца 1997-1998 гг., были реанимированы Центром стратегических разработок в 2000 г. в рамках работы по подготовке концепции экономического развития России на период до 2010 г. Однако в окончательный текст данной концепции положения. касающиеся административной реформы, в рамках которой разрабатывалась и концепция государственной службы, не вошли. Поэтому можно констатировать, что в России по-прежнему нет цельной официальной концепции реформы государственной службы.

А. А. Гришковец, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук:

Одним из результатов реформы государственной службы должно стать формирование стабильного контингента государственных служащих. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах нормативно закреплен в ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Правда, расшифровка данного принципа в Законе не дана, а на практике он и вовсе не реализуется. Весьма показательны в этом отношении федеральные органы исполнительной власти. Их структура меняется достаточно часто, и все такого рода изменения сопровождаются фактическим выведением за штат государственных служащих, хотя юридически такая организационная мера в отношении них Законом прямо не предусмотрена. Такого рода мероприятия заканчиваются последующим переназначением либо увольнением в зависимости от результатов реорганизации. Несмотря на многочисленные оргштатные мероприятия, следует отметить, что серьезных изменений общей численности государственных служащих в России не происходит. По разным оценкам, она колеблется в пределах 1.05-1.1 млн. штатных единиц. Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ предельную численность государственных служащих по каждой из пяти групп государственных должностей, предусмотренных ст.6 Федерального закона. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Их распределение по аппаратам государственных органов на федеральном уровне должно осуществлять Правительство РФ, и государственный служащий должен получать свой статус не от того государственного органа, в аппарате которого он замещает государственную должность, а непосредственно от государства. Реальной стабильности кадров в государственных органах можно будет добиться поэтапным введением пожизненного назначения на государственные должности в сочетании с конкурсным порядком их замещения. При такой схеме в случае реорганизации или ликвидации государственного органа будет упраздняться только структура органа, а не государственные должности в его аппарате. Государственные служащие будут не увольняться, а лишь выводиться за штат, им будет предоставляться право вновь приступить к служебным обязанностям по соответствующим государственным должностям в государственных органах после утверждения их новой структуры. При изменении законом общей численности государственных служащих те из них, кто имеет пожизненный статус, должны увольняться в отставку с выплатой пожизненной пенсии, размер которой определяется в зависимости от группы замещаемой государственной должности, оснований прекращения статуса государственного служащего, а также выслуги лет на государственной службе.

Реформа государственной службы неразрывно связана с совершенствованием системы органов государственной власти, прежде всего - органов исполнительной власти, так как именно они, с одной стороны, выступают основным проводником реформ, а с другой стороны, структура федеральных органов исполнительной власти наиболее подвержена изменениям. Прежде всего, это касается, по замечанию М.А. Краснова совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти. Действительно, в силу отсутствия серьезно обоснованных критериев эта структура остается громоздкой и нестабильной. Это снижает мотивацию деятельности государственных служащих, обусловливает стихийный рост числа чиновников, необоснованно большие расходы на содержание государственного аппарата. В конечном счете это приводит к невозможности добиться перелома в сознании государственных служащих, ощущающих временность своего статуса. Однако следует иметь в виду, что в условиях наметившейся корректировки курса реформ структура федеральных органов исполнительной власти еще достаточно долго, что, в общем, вполне закономерно, будет совершенствоваться, уточняться, корректироваться. Следовательно, речь может идти не только о структуре федеральных органов исполнительной власти» как полагает М.А. Краснов. Упорядочения требует также сама система федеральных органов исполнительной власти, которая нуждается в упрощении. Целесообразно сохранить такие организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти, как федеральное министерство, федеральная служба и федеральный надзор. Но дело, в конечном счете, не в структуре и даже не в системе федеральных органов исполнительной власти: необходимо ставить вопрос о стабильности правового положения самого государственного служащего, а если точнее - о стабильности государственной должности государственной службы, которую он замещает.

Для успешного проведения реформы государственной службы исключительное значение имеет проблема материального обеспечения государственных служащих. Данный вопрос авторы концепции административной реформы собираются решать довольно своеобразно. Предполагается, что значительное повышение зарплаты коснется не всех государственных служащих; на него могут рассчитывать лишь люди, принимающие решения: 35 тыс. высших менеджеров.

Необходима "милитаризация" государственной службы, имея в виду ее гражданскую составляющую. Организационно она уже началась. Это выражается в назначении на руководящие государственные должности значительного числа лиц, имеющих воинские либо специальные звания. Так, пять из семи полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют соответствующие звания. В условиях фактически отсутствующего конкурсного порядка замещения государственных должностей данное обстоятельство естественным образом сказывается на кадровом составе аппаратов полномочных представителей. Думается, что за "милитаризацией" гражданской государственной службы де-факто логично должна последовать ее "милитаризация" де-юре. Важно радикально усилить дисциплинарную ответственность государственных служащих. Давно назрела потребность оперативно принять федеральный закон "О дисциплинарной ответственности государственных служащих в РФ". Идея подготовки такого нормативного акта была высказана в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране". Однако к реализации соответствующих положений так и не приступили. Прежде всего, необходимо существенно расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим. Приходится признать, что существующие взыскания, закрепленные в ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение, являются по преимуществу мерами морального воздействия. Они почти совпадают с дисциплинарными взысканиями, которые предусмотрены КЗоТ РФ для наемных работников. Правда, для государственных служащих предусмотрено одно специфическое взыскание - предупреждение о неполном служебном соответствии. Однако само по себе оно также является мерой ответственности морального характера. В отношении гражданских государственных служащих должны шире применяться меры материального, а также служебного характера, т.е. меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретенных за годы государственной службы. В качестве такого рода взысканий можно предложить: сокращение должностного оклада; вычет из времени службы; частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии с учетом стажа государственной службы; лишение на определенный срок права пользования ведомственным медицинским учреждением; возможны другие виды взысканий.

В заключение нельзя не отметить, что авторы концепции административной реформы явно поторопились с предложением о переходе "к подлинно гражданской службе". Видимо, они полагали, что в России уже окончательно сформировались институты гражданского общества. Есть веские основания считать, что они выдают желаемое за действительное. Данный процесс еще весьма далек от завершения, и его успех в немалой степени зависит от состояния государственной службы и в целом государственного аппарата. Поэтому в условиях незавершенности реформ, объективно назревшей потребности существенной корректировки их курса, которая все явственнее ощущается после обновления политического руководства страны, переход к гражданской службе по существу основанной на частно-правовом регулировании, представляется явно преждевременным, не отвечающим реалиям современной России. Напротив, требуется усиление публично-правового начала в деле организации и регулирования государственной службы. Это должно выразиться в возрождении де-юре корпуса чиновников, несменяемых, обладающих пожизненным статусом.

Анализ точек зрения авторов концепции административной реформы позволяет сделать вывод, что проводимая в ее рамках реформа государственной службы вряд ли будет реализована. Складывается впечатление что вся реформа в значительной степени затевается в интересах высшего эшелона государственных служащих, близких по своему положению к политическому руководству страны.

Местное самоуправление

Конституция Российской Федерации в ст. 15 устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, не обладает суверенитетом: она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.

Приходится признать, что механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры, ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования.

В прежние годы незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение является принципиальным элементом сегодняшней российской концепции устройства местной власти и рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.

Однако существующий в настоящее время механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только граждан, но и государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу: "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат".

Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет в ст. 8 основные принципы его проведения:

1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач.

3. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Так, законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан, Ивановской области, ряда других субъектов РФ предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты и предполагали возможность проверки законности этих актов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также правом обращаться по этому вопросу в суд . Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее осуществлялись органами исполнительной власти субъектов РФ на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценности: оно предоставляет субъектам РФ возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. Причем контроль исполнительных органов государственной власти может быть более профессиональным. прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.

Названный Федеральный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Такое решение представляется спорным. Депутаты представительных органов субъектов РФ, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан. Было бы правильно, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог указать органу или должностному лицу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер - обратиться с заявлением в суд.

Предусмотренная федеральным законодательством возможность устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в законодательстве Российской Федерации возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными. Возможен следующий вариант законодательного решения. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, обращаясь в суд с требованием о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Такое решение может приниматься судом до рассмотрения дела по существу, например в течение одного дня, при наличии веских аргументов, свидетельствующих, что реализация акта может повлечь грубые нарушения публичных интересов, ущемление прав и свобод человека и гражданина. Последующим решением суда будет либо установлена законность акта, т.е. подтверждена его юридическая сила, либо признана его незаконность и, следовательно, недействительность. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе. Он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей. Судебная процедура приостановления действия оспоренного акта не позволит ущемить права местного самоуправления.

А. А. Сергеев, кандидат юридических наук:

Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является регистрация уставов муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. В субъектах РФ предусмотрены различные процедуры государственной регистрации уставов, и сама государственная регистрация может относиться к компетенции различных органов. Можно выделить три основных варианта: регистрация уставов исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, законодательным (представительным) органом или органом юстиции. Встречаются и смешанные варианты. Так, согласно областному Закону "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области" регистрация производится управлением юстиции на основании заключения комиссии областного Собрания депутатов и администрации области в соответствии с положением, утвержденным областным Собранием депутатов.

Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности право на собственное правовое регулирование в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана гарантировать его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ и законам. Таким образом, Законом, во-первых, предполагается проверка устава на соответствие законодательству, а во-вторых, предусматривается исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Существен вопрос о пределах полномочий органов, осуществляющих государственную регистрацию уставов муниципальных образований.

Как уже отмечалось, Федеральный закон не допускает иных оснований отказа в регистрации устава, кроме его противоречия Конституции, федеральным законам или законам субъектов РФ. Отсюда можно сделать вывод, что отказ в регистрации устава муниципального образования по иным причинам, например ввиду нарушения порядка его принятия, не допускается. Однако вряд ли такой вывод будет правильным. Если устав принят ненадлежащим органом местного самоуправления либо органом, уполномоченным на это, но при отсутствии необходимого кворума и т.п. (т.е. устав фактически не принят), то уполномоченный орган не должен регистрировать подобный устав.

Нарушение порядка принятия устава муниципального образования может повлечь ничтожность принятого документа. Безусловно, у регистрирующего органа должны быть достоверные данные о том, что процедура принятия устава грубо нарушена и, следовательно, устав не может считаться принятым. Отказ в регистрации из-за незначительных нарушений, по формальным мотивам недопустим.

Федеральный закон устанавливает, что отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае" предусматривает также возможность судебного обжалования уклонения от государственной регистрации устава.

Так, Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области" устанавливает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.

В. Г. Розенфельд, доктор юридических наук, профессор:

Представляется, что правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством следует разрабатывать "с нуля", полностью отказавшись от тех словесных нагромождений, которые содержит сегодня ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса. Здесь возможны различные правовые решения. Оптимальный вариант следует выбрать, исходя из потребностей практики.

Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, но оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения.

Переходный период российской государственности. Заключение

Представляется, что вопросы переходного (для современной России - постсоциалистического) периода не ограничиваются наиболее существенными для государствоведения проблемами возникновения государства, его социального характера (функций) и государственной формы. Переходный период - крупномасштабный социальный переворот. "Его суть в том, что в нашей стране на встречных курсах протекают два процесса - демонтаж традиционных государственных институтов, привычек и стереотипов в реализации властных функций, с одной стороны, и наращивание совершенно новых, нетрадиционных институциональных структур, а также правил и норм политического поведения - с другой.

Переходное государство отражает трансформацию политической и правовой систем общества, гражданских институтов. Не выходя в целом за пределы государствоведения, данные явления можно рассматривать комплексно с позиций понятия "государственность".

В качестве основных институтов политической системы традиционно выделяются государство, политические партии, социально-экономические и другие организации, образующие в совокупности политическую организацию общества. Изучение российской государственности не ограничивается рассмотрением в политической сфере только одного государства и противопоставляемого государству множества различных организаций.

И. В. Левакин, заведующий кафедрой основ российского права Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, кандидат юридических наук, доцент, докторант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:

Современный подход к проблеме развития государственности предполагает создание целостного представления о системе институтов общественного, политического управления и самоуправления, опосредованных правом, связанных как с обществом в целом, так и с его подсистемами (включая национальное устройство как одну, из важнейших подсистем) и замыкающихся на личности - высшей ценности демократического общества. Все же центром политической системы и основным объектом изучения юридической науки является государство.

К сожалению, при характеристике ситуации в современной России сложно возразить проф. В.Н. Синюкову, который в 1994 г. писал: "Партийная бюрократия заменяется новой элитой, еще более недоступной демократическому контролю. Государственный аппарат сращивается с бизнесом, приобретающим все более компрадорский характер и извращающим конституционное отношение власти и собственности, принцип государственного суверенитета". К данному высказыванию можно добавить только то, что за время после написания данных строк вышеуказанные процессы пришли к своему логическому оформлению в виде состояния, которое характеризует термин "корпоративное государство"⁵.

В работе венгерского юриста и политолога А. Шайо корпоративное государство в переходном обществе характеризуется как ситуация, когда "хороша... та система, в которой, образно говоря, врачи решают, на что нужно тратить средства социального страхования. В крайнем случае "привлекут" еще и больных, так как это демократично... Народный суверенитет со своим представлением об общем волеизъявлении и демократическими представительскими учреждениями, служащими для выражения всеобщей воли, призван воспрепятствовать именно следующему; при определении того, какими должны быть башмаки, интересы компетентных башмачников остаются в стороне. Болят-то мои ноги...из-за удобных им "профессиональных позиций", интересов"⁶.

Российская Федерация представляет собой созданное на основе сильной центральной власти государство, однако процесс образования единой нации в нем не завершен, причем в силу объективных причин. Такое положение будет, вероятно, сохраняться еще в течение длительного времени. Русский философ Н.А. Бердяев точно подметил историческую предопределенность такого положения: "Интересы создания, содержания и охранения огромного государства занимают совершенно исключительное и подавляющее место в русской истории. Почти не оставалось сил у русского народа для свободной творческой жизни, вся кровь шла на укрепление и защиту государства. Классы и сословия слабо были развиты и не играли той роли, которую играли в истории западных стран"⁷. Эти слова, написанные в начале XX в., до сих пор сохраняют свою актуальность. Сегодня нужны другие механизмы сохранения единой государственности, основанные не на принуждении, а на взаимной заинтересованности и духовной близости народов, реальном воплощении прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации 1993 г.

В системе государственнических отношений всякая политическая, а следовательно, и государственная, власть основывается на экономической, политической либо другой общественной функции, выражающей сущность определенного этапа развития социума. В настоящее время эта функция коренного преобразования (реформирования) всех сфер жизни: экономической, политической, социальной, духовной. Переходное общество предполагает альтернативу в дальнейшей эволюции государственности, права. Комплексность задач предопределяет комплексность подходов в их разрешении, причем не только в виде практических действий, но и прежде всего в вида научно обоснованных ориентиров, к выработке которых необходимо стремиться.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации, 1993;

2. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.;

3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 июля 2002 г.;

4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г.;

5. Бердяев Н. А. "Судьба России. Самосознание", Ростов-на-Дону, 1997;

6. Сахаров Н. А. "Институт президентства в современном мире", Москва, 1994 г.;

7. Синюков В. Н. "Российская правовая система", Саратов, 1994 г.;

8. Страшун Б. А. "Конституционное (государственное) право зарубежных стран", Москва, 1999 г.;

9. Шайо А. "Самоограничение власти", Москва, 2001 г.

10. "Государство и право", № 1, РАН, Москва, 1997;

11. "Государство и право", № 12, РАН, Москва, 1998;

12. "Государство и право", № 7, РАН, Москва, 2001;

13. "Государство и право", № 12, РАН, Москва, 2001;

14. "Государство и право", № 12, РАН, Москва, 2002;

15. "Государство и право", № 1, РАН, Москва, 2003;

16. "Государство и право", № 5, РАН, Москва, 2003;

17. "Государство и право", № 10, РАН, Москва, 2003;

18. "Отечественная история", № 1, РАН, Москва, 1999;

19. "Российская газета", №50, 2004 г.;

20. "Российская газета", № 56, 2004 г.;

21. "Российская юстиция", №7, 2002 г.;

22. Философский энциклопедический словарь, Москва, 1983 г.