Правовой статус Центрального Банка РФ

Формат: doc

Дата создания: 19.09.2002

Размер: 16.2 KB

Скачать реферат


РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет: Экономика и менеджмент

Специальность: Финансы и кредит

Кафедра: Менеджмента финансов и кредита

Д О К Л А Д

По предмету: “Банковское законодательство”

На тему: “Правовой статус Центрального Банка РФ

Выполнила:студентка 4-го курса, очного отделения, группы 4 ФОС

Приведенцева Наталия Ивановна

Проверила:Цареградская Ю.К.

г.Орёл, 2002г.

1. Содержание правового статуса Банка России

Правовой статус Банка России включает отраслевые стату­сы (конституционный, банковский, гражданско-правовой). Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а) организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но, так или иначе, закреплены законом. В ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» гово­рится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.

В Федеральном законе нет указаний на то, что Банк России является главным банком. Определение «главный банк» предлагалось в различных законопроектах, но в окончательном варианте Закона оно не было закреп­лено. Поэтому юридически он, на наш взгляд, не должен считаться «банком банков». Но здесь возникает вопрос, является ли Банк России банком, т. е. насколько применимо к нему юридическое значение понятия «банк».

Ведь в структуре банковской системы Банк России - один из ее элемен­тов. В ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сформулированы основные юридические понятия, из которых складывается банковская система, - «кредитная организация» и «банк».

Банк - разновидность кредитной организации. Согласно Гражданскому кодексу РФ, кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества. Последнее - это коммерческая организация. Поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом, ни ком­мерческой организацией, а представляет собой учреждение, то, следова­тельно, понятие «банк» к Банку России неприменимо. В юридическом смысле Банк России не является банком. Этот вывод имеет практическое значение для банкиров и банковских юристов в тех случаях, когда в законо­дательстве и в подзаконных актах используется термин «банк» и соот­ветственно возникает противоречие между понятиями «Банк России» и «банк».

Казалось бы, в интересах правопорядка терминология должна быть еди­нообразной'. В противном случае могут возникать противоречия между законами, трудности в их понимании и применении. Однако на практике не все так просто. В законодательстве имеется много противоречий и это одно из них.

Для наглядности сравним два закона. В Федеральном законе «О Цен­тральном банке (Банке России)» по отношению к Банку России используется термин «учреждение», в то время как в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» указано, что банк - разновидность «кредитной организации». По этому формальному признаку, предусмотренному Феде­ральным законом, банк не может быть разновидностью учреждения, а соот­ветственно Банк России не является банком в том буквальном смысле, ко­торый имеется в виду в Федеральном законе «О банках и банковской дея­тельности». Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое должно соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, опре­деляющим организационно-правовые формы, в которых создаются банки. Ведь Банк России - это не акционерное общество, не общество с ограни­ченной ответственностью, не общество с дополнительной ответственно­стью. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, банк должен быть одним из них. В ряде случаев сказанное имеет чисто практическое значе­ние: главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятием «банк» и «Банк России». Известно, что су­дебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые нахо­дятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуют­ся процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве», регулирую­щий их деятельность, использует термин «банк». О Банке России там ниче­го не сказано. Для наглядности процитируем Закон. Так, в п. 3. ст. 46 Феде­рального закона от 21 июля 1997г. «Об исполнительном производстве» сказано: «При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест». Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшиф­ровкой применяемых им терминов, то, стало быть, должны применяться понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона «О банках и бан­ковской деятельности» и имеют общее значение (банк - кредитная органи­зация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие «банк» (не является кредитной организацией), то положения ст. 46 Федерального зако­на «Об исполнительном производстве» к нему не применимы. Получается, что понятия «банк банков», «главный банк» при всей их теоретической зна­чимости, строго говоря, не являются юридическими понятиями примени­тельно к Банку России.

Специфика Банка России состоит и в отсутствии у него учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется ни в одном из законов. У него нет «законодательного органа», что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - скорее исполнитель­ный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Отсутствие учредителей, на наш взгляд, снижа­ет его репрезентативность в обществе.

Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву. Правоотношения между Банком России, коммерче­скими банками и другими кредитными организациями строятся на принци­пах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон. Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуще­ствляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не толь­ко частного, но и публичного права. В этом смысле он является специаль­ным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномо­чия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность. Банков­ская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку составляет предмет банковского права. Банк России, по общему правилу, не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитны­ми организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, пользующи­мися услугами банков.

Властные полномочия Банка России объяснимы с точки зрения сущно­сти его правового статуса и самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъекты банковской системы - на кредитные организации, а при определенных условиях, на их учредителей и участников. Регулирование денежных потоков, а, по сути, глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возмож­ность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно. Поэтому, оставаясь негосу­дарственной организацией. Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же природа издаваемых им нормативных актов. Право издавать нормативные акты ему делегировано государством. Здесь нет противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регу­лятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но по­скольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отноше­ния, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России опреде­ленными властными полномочиями.

Помимо этого центрального регулятора (Банка России) имеется ряд ре­гулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда, так или иначе, присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно| говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки, с точки зрения интересов государства, идут не в той направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданского общества. Поэтому регулирование как сущность правового статуса Банке России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях: независимость, финансовая мощь, правомочия.

Независимость означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос нуждается в специальном рассмотрении дальше. И Банк России может оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, если обладает финансовой мощью. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции - подтверждение этой мысли. Финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы предусмотреть в законе использование прибыли Банка России полностью на его нужды. Конечно, такое возможно только в случае подкрепления независимости Банка России и его правового статуса ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо ней распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении.

Правомочия Банка России - это признаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и я надзора и обусловлены его компетенцией. Банковская деятельность предполагает определенные правовые возможности. Коммерческим банкам такие юридические возможности предоставлены законом «О банках и банковской деятельности». Гражданским кодексом РФ и другими законами. Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для эффективно­сти регулирования и надзора за движением денежных потоков нужно, что­бы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, т. е. предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.

Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, в ст. 22 Федерального закона «О банках и бан­ковской деятельности» сказано, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права: 1) осу­ществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 настоящего Закона; 2) при­обретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных ст. 7 и 8 настоящего Закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспе­чением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и органи­заций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за ис­ключением случаев, предусмотренных настоящим Законом; 5) пролонгиро­вать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по реше­нию Совета директоров.

Компетенция включает и ответственность. Банк России несет ответст­венность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и ар­битражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка Рос­сии, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.

Компетенция может быть уже или шире. В соответствии с федеральны­ми законами она определяется целями, поставленными перед Банком Рос­сии. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Конкретизирующие эти цели задачи закреплены и в других зако­нах, регулирующих банковскую деятельность, например, в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле».

Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (ст. 4, 35, 45 и др.), а также в его централизованной организационной структуре. Все его структурные подразделения по­строены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения, организации и другие структурные, подразделения. Территориальные учреждения соответствуют администра­тивно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России. Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная струк­тура управления, помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимо­стью регулирования денежных потоков, создает организационные предпо­сылки независимости денежной власти в системе разделения властей вооб­ще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.

2. Экономическая основа правового статуса Банка России. Отмена Устава Банка России.

Для начала в самых общих чертах коснемся истории во­проса об экономической основе правового статуса Банка России.

Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. с изменениями от ноября 1992г. и от 24 декабря 1993 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Цен­тральном банке РСФСР (Банке России)"» признан утратившим силу. В Уставе закреплялись многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась «Правовая основа создания и деятельно­сти Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус» было сказано, что «Центральный банк РСФСР является главным банком Россий­ской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР». Банк России является юридиче­ским лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде.

«Имущество Банка России составляют его денежные, включая собст­венные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стои­мость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принад­лежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения» (ст. 4 Уста­ва). Термин «полное хозяйственное ведение» в Федеральном законе уже не использован.

«Страховой фонд банковской системы создается в Банке России в уста­новленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, уста­навливаемым Банком России» (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для общества правило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторую экономическую, а значит и юридическую ответственность в данной области денежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показывает отношение Банка России к интере­сам вкладчиков. Как уже отмечалось. Банк России в большей мере заинте­ресован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - вкладчиков. В тех случаях, когда прихо­дится выбирать между банками и вкладчиками. Банк России выбирает бан­ки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической сторо­ны, то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд стра­хования депозитов, то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. №409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации» говорится: «I. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации... 3. Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992-1993 гг. в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения». А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября

1993 г. № 62 сказано, что «... в соответствии с решением Совета директо­ров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол № 40) с 1 января 1994 г. прекращается формирование фонда страхования коммерческих бан­ков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федера­ции от 28 марта 1993 г. «О защите сбережений граждан Российской Феде­рации» средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхо­вания депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населе­ния в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечислен­ные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам». В действительности же в Указе Пре­зидента РФ ничего не говорилось о возврате взносов. В последующей теле­грамме Банка России от 10 мая 1994 г. № 118-94 говорится: «Во исполне­ние решения Совета директоров Банка России о прекращении формирова­ния фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда стра­хования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечис­ленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих бан­ков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков...». С учетом сказанного можно предположить, что от­мена Устава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.

В законодательстве экономическая основа Банка России была сформу­лирована следующим образом. В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 26 апреля 1995 г.) сказано, что «уставный капитал и иное имуще­ство Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным зако­ном, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обяза­тельствами имущества Банка России без согласия Банка России не допус­каются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных дохо­дов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России яв­ляется юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Го­сударственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Го­сударство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязатель­ства или если иное не предусмотрено федеральными законами».

Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Граж­данским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которого сказано: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадле­жащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собст­венность...)». Далее в п. 3 этой же статьи говорится: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуще­ствляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса». Обраща­ясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.

Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конститу­ции РФ разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активным участником граж­данско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечи­вает нормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.

В итоге напрашивается вывод: в правовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, есть противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 ГК РФ внести небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства. Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодатель установил определенный правовой режим использования государственной собствен­ности, безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. «Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечивать интересы больших групп людей народа РФ в целом...». Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.

Все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов на­рода, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чинов­ников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд, нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством преду­смотрена возможность заключения с руководителями государственных предприятий не только трудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», в частности, предусматривается: «В целях обеспечения госу­дарственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое Состояние предпри­ятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности... 1. Установить, что отношения Правительст­ва Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соот­ветствии с гражданским законодательством». Такой подход соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что «лицо, ко­торое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требова­нию учредителей (участников) юридического лица, если иное не преду­смотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу». Далее мы рассмотрим правовой статус и ответствен­ность Совета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководите­лями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в де­нежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Феде­ральном законе «О Центральном банке (Банке России)».