Правовой статус специальных миссий

8 декабря 1969 года в Нью-Йорке была подписана Конвенция «о специальных миссиях». Это основной нормотивно-правовой документ, регулирующий правовой статус специальных миссий, в её преамбуле мы находим ссылку на ещё две конвенции:

«…отмечая, что важность вопроса о специальных миссиях была признана в ходе Конференции Организации Объединенных Наций по дипломатическим сношениям и иммунитету, а также в Резолюции I, принятой Конференцией 10 апреля 1961 года,

учитывая, что Конференция Организации Объединенных Наций по дипломатическим сношениям и иммунитету приняла Венскую конвенцию о дипломатических сношениях, которая была открыта для подписания 18 апреля 1961 года,

учитывая, что Конференция Организации Объединенных Наций по консульским сношениям приняла Венскую конвенцию о консульских сношениях, которая была открыта для подписания 24 апреля 1963 года,

считая, что международная Конвенция о специальных миссиях могла бы дополнить обе эти конвенции и способствовать развитию дружественных отношений между государствами…»¹

Данная Конвенция состоит из 55 статей, которые условно можно разделить на три части. Первая часть, охватывающая статьи со 2 по 21, содержит положения принципи­ального характера и касается вопросов, связанных с направлением и функциони­рованием специальных миссий. Вторая часть с 22 по 46 статью связана главным обра­зом с определением общих преимуществ, привилегий и иммунитетов специальных миссий. Третья часть с 47 статьи по 55 - положения, воспроизводящие с некоторыми изменениями соответствующие статьи Венских конвенций 1961 и 1963 годов, такие как: уважение законов и постановлений принимающего государства, запрещение за­ниматься в принимающем государстве профессиональной или коммерческой дея­тельностью, недопущение дискриминации, подписание, ратификация.

После основного текста идёт факультативный протокол «об обязательном разрешении споров», состоящий из 8 статей и устанавливающий пути решения возможных возникающих споров, относительно толкования или применения Конвенции. Они подлежат обязательной юрисдикции Международного Суда и, следовательно, могут передаваться в Суд по письменному заявлению любой стороны в споре, являющейся участником факультативного протокола.

Что же такое специальная миссия? Это особая категория зарубежных органов внешних сношений, которые имеют временный характер и направляются одним (или несколькими) государством в другое с согласия последнего для выполнения определенной задачи. В отличие от постоянных дипломатических представительств (посольств и миссий) и консульских учреждений специальная миссия наделяется обычно ограниченным кругом полномочий, выполняя значительно более узкие функции, определенные по взаимному согласию заинтересованных государств. К категории «специальная миссия» могут быть отнесены поездки глав государств в зарубежные страны и правительственные делегации.

Такой статус имела встреча президентов Российской Федерации и США, состоявшаяся 21-22 марта 1997 году в Финляндии (город Хельсинки) для обсуждения и решения ряда вопросов, связанных с расширением членского состава Организации Североатлантического договора (НАТО).

Объем привилегий и иммунитетов специальной миссии и входящих в ее состав лиц определяется обычно по согласованию между принимающим и направляющим государствами на основе упомянутой Конвенции. Особо оговаривается требование о предоставлении наибольших по объему привилегий и иммунитетов главам государств, правительств и ведомств иностранных дел, если перечисленные лица возглавляют специальную миссию. В тех случаях, когда в составе специальных миссий нет лиц высокого ранга, статус этих миссий в принципе аналогичен статусу соответствующих кате­горий персонала дипломатического представительства. Функции, состав и при­вилегии специальных миссий обычно согласуются заинтересованными госу­дарствами.

Миссии могут осуществляться и между государствами, не состоящими в дипломатических или консульских сношениях; разрыв отношений не влияет на осуществление специальной миссии.

Специальные миссии дипломатического характера могут быть различными по своему уровню, как отмечается в Конвенции, в которой зафиксированы международные обычаи, сложившиеся в данной области. Ее нормы относятся главным образом к миссиям, посылаемым одним государством в другое с согласия последнего для рассмотрения определенных вопросов или выполнения определенной задачи. Однако статья 6 Конвенции несколько расширяет сферу ее действия, распространяя ее нормы и на специальные миссии, которые могут быть направлены в какое-либо государство двумя или несколькими государствами для рассмотрения вопроса, представляющего общий интерес.

В статье 21 Конвенции предусматривается, что глава государства, возглавляющий специальную миссию, а также глава правительства, министр иностранных дел и другие лица высокого ранга, участвующие в специальной миссии, пользуются в принимающем государстве или третьем государстве привилегиями и иммунитетами, которые признаются за ними международным правом. Практически Конвенция оставляет регулирование международных отношений, возникающих в связи с выездом указанных лиц в составе специальных миссий, за международным обычаем.

Четких границ иммунитетов и привилегий глав государств и иных лиц высокого ранга, входящих в состав специальных миссий или возглавляющих их, международный обычай не определяет. Конкретизация соответствующих вопросов, особенно в протокольной области, осуществляется путем согласования между заинтересованными сторонами.

Можно, однако, констатировать, что указанные лица в подобных ситуациях обладают практически полным иммунитетом не только от уголовной, но и от гражданской и административной юрисдикции.

Таможенные привилегии также, судя по практике, предоставляются указанным лицам в полном объеме, хотя до настоящего времени спорным является вопрос о том, делается ли это на основании международного обычая или вежливости.

Разумеется, функции специальной миссии, ее состав, иммунитеты и привилегии связаны с задачами, которые перед ней поставлены. Указанные вопросы обычно согласовываются между заинтересованными государствами.

Вместе с тем в Конвенции закреплены некоторые неоправданные ограничения иммунитетов и привилегий специальных миссий. В частности, в статье 25, предусматривающей неприкосновенность помещений, занимаемых специальной миссией, допускается вступление в эти помещения представителей местных властей в случае пожара или иного стихийного бедствия по существу без согласия главы миссии или главы соответствующего постоянного дипломатического представительства. Именно это положение явилось одной из основных причин, по которым Советский Союз не подписал Конвенцию.

Конвенция в статье 31, посвященной иммунитетам от юрисдикции государства пребывания членов дипломатического персонала специальной миссии, устанавливает, что указанным лицам могут быть предъявлены иски о взыскании убытков, причиненных в результате несчастного случая, вызванного транспортным средством, используемым за пределами их официальных функций (наряду с теми случаями предъявления исков, которые допускает Венская конвенция 1961 года в отношении членов дипломатического персонала представительства).

Некоторые отличительные черты имеются в дипломатическом праве в его применении к отношениям государств с международными организациями или в рам­ках международных организаций. В этой области выделяется два аспекта - регу­лирование статуса дипломатических представителей на международных конфе­ренциях и в международных организациях, а также статус должностных лиц международных организаций.

14 марта 1975 г. на конференции ООН в Вене была принята конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организа­циями универсального характера. Она регулирует деятельность четырех видов органов внешних сношений:

• постоянных представительств государств при меж­дународных организациях,

• миссий постоянных наблюдателей при международ­ных организациях,

• делегаций государств в органах международных организаций и на международных конференциях,

• делегаций наблюдателей в органах между­народных организаций и на международных конференциях.

Для государств-членов учреждение при организации своих постоянных представительств является их правом, но не обязанностью. В ст.6 Венской кон­венции 1975 г. определяется, что в функции постоянных представительств в част­ности входит:

1. обеспечение представительства посылающего государства при органи­зации;

2. поддержание связи между посылающим государством и организацией;

3. ведение переговоров с организацией и в ее рамках;

4. выяснение осуществляемой в организации деятельности и сообщение о ней правительству посылающего государства;

5. обеспечение участия посылающего государства в деятельности органи­зации;

6. защита интересов посылающего государства по отношению к организа­ции;

7. содействие осуществлению целей и принципов организации путем со­трудничества с ней и в ее рамках.

Только принимающее государство вправе дать свое согласие на размещение на его территории штаб-квартиры или отделения той или иной международной органи­зации или отказать в нем. Если такое согласие есть, то оно обычно облекается в форму двустороннего соглашения между организацией и страной ее пребывания. При этом с государством пребывания согласовывается и вопрос о создании при организации постоянных представительств государств-членов. “...Это согласие принимающего государства, полученное однажды, автоматически распростра­няется на все государства, желающие учредить свои постоянные представитель­ства при данной международной организации, и в дальнейшем не требуется в каждом отдельном случае запрашивать его согласие на создание того или иного постоянного представительства».

Таким образом аккредитация дипломатических представителей при международных организациях и на международных конферен­циях происходит не в принимающей стране, а в самих организациях и на конферен­циях, содержание функционирования представительств осуществляется в рамках трехсторонних отношений (посылающее государство - организация - принимающее государство).

Из такой особенности вытекают следующие правовые последствия:

а) наз­начение представителей не требует получение агремана от организации или принимающего государства, а правовой основой их деятельности являются пол­номочия, которые они вручают генеральному секретарю организации;

б) такие представители не могут быть объявлены persona non grata по правилам, приме­няемым к двусторонней дипломатии (однако не означает, что аккредитующее государство не должно отзывать и прекращать деятельность лиц, нарушивших правила поведения и законы страны пребывания по представлению последней доказательства “серьезного и очевидного” нарушения;

в) по отношению к ним государство пребывания не может применять принцип взаимности и реторсии.

Специальная миссия начинает свои действия с момента установления миссией официального контакта с министерством иностранных дел или с другим органом принимающего государства, в отношении которого имеется договоренность, её начала не зависит ни от представления ее постоянным дипломатическим представительством посылающего государства, ни от вручения верительных грамот или полномочий.

Все официальные дела с принимающим государством обычно ведутся с министерством иностранных дел или через это министерство либо с другим органом принимающего правительства, в отношении которого имеется договоренность.

Когда две или несколько специальных миссий встречаются на территории принимающего государства или третьего государства, старшинство миссий устанавливается

в соответствии с алфавитным порядком названий государств, установленных протоколом государства, на территории которого миссии находятся, если опять же нет ранее оговоренного соглашения.

Старшинство членов той же специальной миссии будет таким, как оно сообщено принимающему государству или третьему государству, на территории которого встречаются две или несколько специальных миссий.

Местопребыванием специальной миссии является место, установленное по соглашению между заинтересованными государствами. Если же договорённость не имела место, в таком случае местопребыванием специальной миссии является место, где расположено министерство иностранных дел принимающего государства.

Если специальная миссия выполняет свои функции в различных местах, заинтересованные государства могут договориться о том, чтобы эта миссия имела несколько мест пребывания, из которых они могут избрать одно в качестве главного местопребывания.

Подводя итоги, стоит заметить, что Правовое положение специальных дипломатических миссий регулируется в основном обычным правом, часть норм которого, была зафиксирована в Кон­венции о специальных миссиях 1969 г. (вступила в силу 21 июня 1985 года).